官员“会诊”经济转型升级 :政府对市场干预过多

来源:互联网新闻 时间:2020-05-02 07:03

“从根本上讲,结构的失衡,表现在产业,根子在机制转型,没有政府行为方式转变,经济发展方式的转变就难以进行。而转型升级说到底还是要靠深化改革,核心是处理好政府与市场的关系”

日前,在国家行政学院举办的“省部级领导干部转型升级研讨班”迎来了35位来自中央部委和地方的学员。围绕着转型升级的“碰撞”贯穿于整个学习过程中,议题直击要害,交锋不留情面,多位学员在课后与《瞭望》新闻周刊交流中都坦言“过瘾”、“收获很大”。

国家行政学院教务长、进修部主任陆林祥向本刊记者介绍,中央举办此次培训班的目的,核心是贯彻落实党的十八大关于加快转变经济发展方式的战略部署,把握经济转型升级的内涵和目标,研讨如何解决当前发展面临的突出难题,探索打造中国经济升级版、提升国际竞争力、从经济大国向经济强国迈进的有效途径。

比如,这些站在一线实践最前沿的省部级学员普遍认为,转型升级面临的最大困境,“根子还是政府与市场的关系没有处理好,政府之手总是在进退反复中难以拿捏合适的度。”他们聚焦的议题中,苦恼产业升级动力不足的现实,担忧民生支出的刚性需求和财政收入减少的两难,争议区域差异现实下转型升级缺失考核评价的差异化支撑……

“当务之急是要解决‘上热下冷’的问题,进一步统一思想,使上下充分认清我们正处在经济转型升级的关键时期,而这个转和升是等不来、要不来的,目前处在不进则退的阶段,要有这种紧迫感。”来自山东的学员说。

“这一系列难点,也正是未来转型升级中的发力点。”陆林祥认为,经过一周全封闭式的地方与部门高层官员之间无保留的交流与碰撞,“借鉴其他省份的良好经验,认识自己工作中的不足,并寻找未来的努力方向,是省部级干部离岗集中学习最重要的收获。”在他看来,这个目的“基本达到了”。

“不进则退”形势逼人

“地方往往换一任领导就是一套新的指标。比如,地市级的综合部门上报了一个年度投资目标给市长,市长会问,前任市长在任期间的投资增速是多少?如果上报的目标低于过去的增速,市长至少会把目标提高到与前任一样。目标再报给书记,如果书记是别处调任,就会说,我在某地的时候,增速都达到多少,然后大笔一挥,投资增速远远超出最初上报目标。最终的结果大多只能事与愿违。”

一位曾在地方工作的副省级官员的此番言谈深得学员们的共鸣,一方面是不少地方在旧的路径上继续迈进,另一方面则是迫切需要解决的经济发展矛盾和难题,“照此下去,转型升级怎么转,怎么升?”他们认为,目前不平衡、不协调、不可持续的发展矛盾,主要体现在以下几个方面:

其一,产业结构不协调,传统制造业产能过剩,战略性新兴产业竞争力不强,服务业发展滞后;其二,虚拟经济与实体经济发展不协调,实体经济特别是小微企业面临重重困难;其三,城镇化水平和质量不高,城乡二元结构矛盾依然突出;其四,区域发展不平衡,中西部地区缺少增长极,发展潜力还没有充分挖掘出来。

中央书记处书记、国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长杨晶在开班讲话时强调,“特别是内需外需、投资消费关系的调整。我们喊了很多年,也搞了很多年,但效果还不是很明显,扩大内需特别是消费需求,还有很长的路要走。”这种紧迫感带来了两大亟待突破的生产力束缚:

一者,资源环境压力成为发展的重大制约。我国长期粗放型的经济增长,带来了巨大的资源消耗和污染排放增加,一些地方的大气、水、土壤等都受到污染。不仅工业对土壤造成污染,农业长期使用化肥,对农村的水特别是土壤也造成了大面积污染。部分地区雾霾天气频繁出现,老百姓反映强烈,意见很大。

二者,如何跨越“中等收入陷阱”生死攸关。2012年,我国人均GDP已经超过6000美元,进入典型的中等收入阶段。而国际经验显示,不少发展中国家进入中等收入阶段后,陷入发展方式落后、技术创新不足、城市化和工业化失衡、收入两极分化、经济增长乏力、社会矛盾激化等困境,导致经济增长放缓甚至停滞不前,掉到所谓的“中等收入陷阱”。

“跨越‘中等收入陷阱’、实现现代化,对中国这样一个世界人口最多的大国来讲,是史无前例的探索,更是对我们党和政府严峻的考验。”杨晶指出,要闯过“中等收入陷阱”这道关,唯一的办法,就是在推动转型升级上取得突破性进展。

结构失衡根子在机制

“经济转型升级很困难,原因在于政府跟市场的关系还是不清楚,表现为经济运行中行政对经济的干预过多,行政手段当前是强化了,而不是弱化了。一些本来由市场和企业承担的职能却由政府主动地来承担了。”广东学员的观点,得到了多位学员的赞同。事实上,35名学员组成的研讨班,在具体谈论中分成了三个小组,但不同小组在分析当前面临的难题时,无一例外地都聚焦到了政府与市场的关系上。

一方面,从市场方面看,当前市场活力不足,行政对市场的干预过多。企业作为市场经济主体的作用未能真正发挥,企业过多依赖政府的扶持,过多依赖政策的优惠。

研讨班学员认为,表现为政府对市场经济的主体没有一视同仁,“比如说优惠政策重国企轻民企,重外资轻内资,多年来中央和地方政府制定了诸多优惠政策,对民营的偏少。”更为关键的是,政府过多干预土地、价格、资金等要素,影响了市场的信号。有一些学员特别提出,“过去经济学比较通行的平均利润率,现在都不能真实衡量企业的经营情况。”

另一方面,从政府方面来说,仍然是审批的事项多、环节多,控制市场的权力太大。

有学员指出,“政府的审批是必不可少的,但政府审批存在着既得利益和寻租的空间,使得行政体制的改革举步维艰,这使得这些行政审批偏离了轨道。”

与此相关的,则是政府对调控经济的能力过于自信。一位学员介绍说,“比如说对产能的过少过多,总相信政府自己可以驾驭,但往往适得其反,市场上钢铁、水泥、玻璃过剩的问题就是调控的结果,说不定几年过去,今天的调控又是几年之后的过剩。”

“而很多企业不是根据市场,而主要是根据政府的意志来决定投资经营,在整体经营领域导致了主体意识、契约精神、社会信用和市场判断的缺失。”他分析说,“决定投资上项目,很多企业主要不是分析市场的供求和成本效益,他投资多少钱主要是看政府有没有红头文件,有没有纳入规划文本。一个企业来到一个地方不是看市场,而是看市长、市委书记接见不接见。”

“从根本上讲,结构的失衡,表现在产业,根子在机制。没有体制机制转型、没有政府行为方式转变,经济发展方式的转变就难以进行,转型升级说到底还是要靠深化改革。核心是处理好政府与市场的关系。”湖北学员总结认为。

杨晶在开班讲话中指出,目前中央层面仍有1500多个行政审批事项,地方政府层面还有1.7万个。下一步,还应继续探索转变职能的有效做法,进一步向市场放权,为企业松绑,用政府权力的“减法”,换取市场活力的“加法”,搞活微观经济基础,增强市场主体在经济转型升级中的动力和活力。

“调结构”首在产能过剩

湖北学员讲出了心中的“两只虎”,“经济转型升级需要科学谋划,统筹规划,但更要确定近期抓什么。近期主要存在两个拦路虎,一是我们的实体经济活力不够,动力不强。怎样把实体经济搞活,做强做大,关系到国家振兴;第二个拦路虎就是产能过剩,这是当前经济发展中面临的最突出问题。”对此,学员们在讨论中也一致认为,当前的产业升级中需要更多聚焦到怎样解决产能过剩的问题。

工业和信息化部部长苗圩在给学员授课时也表示,中央领导同志已经明确指出,产能过剩影响效率,影响投资,如果任其发展下去甚至会影响社会的稳定,潜伏着危机和风险,因此要把化解部分行业产能严重过剩作为调整产业结构的重要任务。

他介绍说,国际上一般用产能利用率来衡量产能是否过剩,正常值应该在79%~83%的区间内,超过85%可以认为实现产能充分利用,明显低于这一区间则说明产能过剩,“我国制造业一些行业产能利用率已经低于75%,有些甚至低于70%,需要警惕。”

在苗圩看来,本轮产能过剩主要受四大因素影响,包括不合理的经济结构和发展方式,要素市场改革滞后,投资管理体制改革不到位和市场退出机制不健全。然而,有学员表示,出于发展的需要,不少地方在开会时都讲要转型、要升级,但在具体行动时,所作所为与转型升级是背道而驰或者是不一致的。

具体到不同地区,由于发展水平的差异,对产业升级也希望有差异化的政策。广东学员表示,目前广东已下决心解决项目问题,采取公开竞争的办法,原则上没有特别批资金、批土地的情况,“我觉得再也不应该提供零地价了,广东省现在土地也紧张了,对于好的工业项目地价可能不是很高,取一个平均成本的价格来提供。”

“现在一些地方靠低价格、零地价占资源来拉项目,要避免这种恶性竞争。转型升级中,尤其是产业的升级,项目是最有效的载体和抓手。”在表达对广东羡慕的同时,陕西学员也提出了产业升级的抓手,“我觉得应给市场定规则,一个项目上不上马,应通过一套指标体系衡量。对项目从资源代价、环境容量、就业带动、财税贡献、技术引领、产业延伸、区域配套等方面进行严格考评,择优推进。”

人民福祉乃转型终极目标

“改善民生是转型升级的最终目的。民生一头连着经济,一头连着民心。”杨晶指出,改善民生的路还很长。一方面我们的历史欠账确实太多,还清这个欠账,还有十年甚至更长的路要走;另一方面,社会需求增长很快,比我们经济发展的速度要快。从另一个层面讲,民生工程实际上也是发展工程,是转型升级的重要抓手。

民生是产业转型升级的根本出发点和落脚点,但改善民生是一个系统工程,要做的工作很多。研讨班上,为学员所担心的正是如何处理好转型升级和就业的关系。

“我觉得转型升级过程中解决民生问题关键是社保问题,”陕西学员认为,转型本身包括淘汰落后产能、提高科技进步的含量等。无论是过剩产能的化解,还是劳动生产率的提高,某种程度上和扩大就业是矛盾的,淘汰落后产能也要解决就业问题,“所以在转型升级过程中,关键是劳动力安置。”

杨晶表示,推动经济转型升级,要求社会保障发挥好“稳定器”的作用。最关键的还是要“兜住底线”,建立健全最低生活保障、就业困难群体就业援助、重特大疾病保障和救助等制度,完善保障性住房建设和管理制度,切实解决困难人口的住房问题。对此,湖北学员在讨论中表示,需要从三个方面着力:

一是政府主导,多方参与。民生分基本和非基本,基本民生应是政府主导,要强化公共财政的保障职能,增加财政的支持力度。非基本则要充分发挥市场机制的作用,动员社会力量参与,形成多元化的民生投入和民生服务格局。

二是需求导向,尽力量力。一方面要把群众的实际需要作为政府制定民生的范围、标准和政策的重要依据;另一方面又要需求与可能相结合,尽力与量力相统一,不空头许诺,不超越财力,不超越阶段。

三是突出重点,有序推进,区分轻重缓急,集中力量实现重点突破。从行业来讲,教育、卫生、医疗、社会保障、保障性住房等都是重点。从全局来讲,困难群众和弱势群体是重点。从区域来讲,要加大对西部老少边穷地区的扶贫开发力度。

对于地方政府来说,民生的保障离不开财力的支撑,但当前经济下行压力加大,地方财力也出现不同程度的下降。转型升级需要以保障民生为前提,这对财政收入带来了新的压力。与此同时,转型过程中的淘汰落后,提高环境标准,提升发展质量等都需要牺牲一定的发展速度。这些都需要最高决策层加快全面部署和解决。(记者 王仁贵)

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